Offentlighedsloven sikrer ret til aktindsigt i en myndigheds generelle retningslinjer for behandling af bestemte sagstyper (§ 26, nr. 4). Denne ret gælder uanset undtagelser for interne dokumenter, ministerbetjening m.v.

Journalist Thomas Foght, Metroxpress søgte 2. november aktindsigt i Justitsministeriets interne retningslinjer for behandling af sager om aktindsigt, og ministeriet gav aktindsigt 19. november.

Justitsministeriet skriver til Metroxpress, at det er tvivlsomt, om retningslinjerne er omfattet af retten til aktindsigt, men ministeriet “har dog truffet afgørelse om” at give aktindsigt efter reglen om meroffentlighed (§ 14, stk.1). Se svar fra Justitsministeriet.

Proceduren i korte træk

Det fremgår af Justitsministeriets retningslinjer, at Forvaltningsretskontoret skal inddrages i sager om aktindsigt. Fagkontoret, som sagen hører under, skal udfylde et skema og sende relevante dokumenter til Forvaltningsretskontoret. Et udkast til afgørelse skal sendes til fagkontoret med en frist for kommentarer på højst 2 arbejdsdage.

“Efter behov” forelægges sagen for afdelingschefen i Lovafdelingen og evt. departementschef/minister. I særlige tilfælde f.eks. “følsomme sager” nedsættes en “taskforce”. Det skal overvejes, om der er behov for forudgående orientering af særlige rådgivere/pressechef, inden dokumenter udleveres. Se Justitsministeriets retningslinjer vedr. aktindsigt.



Kritik og svar
Metroxpress omtaler Justitsministeriets retningslinjer 24.november.I artiklen kritiserer jeg, at offentlighedslovens krav til hurtighed ikke fremgår af ministeriets retningslinjer, og at proceduren er så besværlig, at man ikke kan overholde kravene til hurtighed i den lov, som de selv har lavet.

Justitsministeriet afviser, at det ikke overholder reglerne om hurtighed, og skriver i en mail til Metroxpress bl.a., at “dem, der behandler sagerne er således fuldt ud bekendt med offentlighedslovens frister og de målsætninger for behandlingen af aktindsigtssager, som er opstillet i lovens forarbejder.

Det gælder også målsætningen om, at sager, der er klart identificerede, og som indeholder et begrænset antal dokumenter, som ikke kræver en nærmere gennemgang, færdigbehandles i løbet af 1-2 arbejdsdage efter modtagelsen af anmodningen.” Læs artikel på metroxpress.dk.

Kommentar

Aktindsigt i en myndigheds generelle retningslinjer vil ofte have offentlig interesse. Retningslinjer kan dels handle om procedure som Justitsministeriets retningslinjer for aktindsigt, men kan også handler om kriterier for de afgørelser en myndighed skal træffe f.eks. tildeling af ydelser efter den sociale lovgivning. 

Anmodningen om aktindsigt fra Thomas Foght var klart identificeret og handlede kun om et enkelt dokument nemlig ministeriets generelle retningslinjer for behandling af aktindsigt.

Der er ikke tvivl om, at sådanne retningslinjer skal udleveres (§ 26, nr.4). 

Nogle myndigheder, der selv er klar over, at en aktindsigt er trukket for længe, skriver uden nærmere forklaring, at aktindsigten er tvivlsom, men der “dog” gives aktindsigt som meroffentlighed.

Man tænker måske, at det er usandsynligt at få en klage, når der “dog” gives aktindsigt. Denne finte bruges også af Justitsministeriet i svaret til Metroxpress, som først kommer efter 13 arbejdsdage. 

Justitsministeriets interne retningslinjer for aktindsigt nævner ikke, at anmodninger om anmodninger om aktindsigt skal besvares “snarest” ifølge offentlighedsloven (§ 36, stk. 2). Det fremgår ikke, at ministeriet skal tilstræbe at træffe afgørelse i løbet af 1 – 2 arbejdsdage i klart identificerede sager om et begrænset antal dokumenter, som ikke kræver nærmere overvejelse.

Ministeriets embedsmænd kender sikkert lovens krav til hurtighed. For så vidt kan det være overflødigt at nævne hovedreglen om 1 – 2 arbejdsdage, men lidt underligt når andre frister bliver nævnt. Problemet er, at Justitsministeriets interne procedure er tilrettelagt sådan, at lovens hovedregel om hurtighed ikke kan opfyldes.

Folketingets Ombudsmand har truffet den første afgørelse om offentlighedslovens nye undtagelse for ministerbetjening. Ombudsmanden konkluderer, at en journalist fra Jyllands-Posten, der søgte aktindsigt har krav på det meste af indholdet i et notat fra SKAT.

Notatet, der er sendt fra SKAT til skatteministeriet, redegør for praksis vedrørende foreløbige fastsættelser af moms m.m., når virksomheder ikke har indberettet til tiden. Ombudsmanden konstaterer, at notatet er omfattet af undtagelsen for ministerbetjening (§ 24). Denne nye undtagelse omfatter udveksling mellem et ministerium og dets underordnede myndigheder eller mellem ministerier, når der er “konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning eller bistand”. Notatet fra SKAT handler klart om et emne, som ministeren på et tidspunkt må interesse sig for.

Den såkaldte “ekstraheringspligt” betyder, at der alligevel er ret til aktindsigt i det meste af indholdet. Ekstrahering betyder udtræk, det vil sige, at oplysninger skal trækkes ud af et dokument og udleveres. Ekstraheringspligten gælder for oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag (§ 28).

Ombudsmanden fandt, at det meste af notatet beskriver praksis, problemer ved praksis, allerede gennemførte ændringer og af de tiltag, som SKAT har besluttet at gennemføre fremadrettet. Retten til aktindsigt gælder for sådanne oplysninger.

Ombudsmanden skriver bl.a. i udtalelsen: “Uanset at den del af oplysningerne, der omhandler SKAT’s tidligere praksis på området, isoleret set kunne betragtes som oplysninger om (tidligere) gældende ret, mener jeg i den forbindelse, at oplysningerne i den foreliggende sammenhæng må betragtes som fakta, der belyser motiverne for de tiltag, som SKAT planlægger i sagen…”

Den samme konklusion kunne også begrundes på anden måde. SKAT’s praksis bygger på en række beslutninger, og det fremgår af forarbejderne til den nye offentlighedslov, at endelige beslutninger er omfattet af ekstraheringspligten. Den nye offentlighedslov fastslår desuden, at dokumenter, der indeholder en “systematiseret gengivelse af praksis på bestemte områder”, er omfattet af aktindsigt (§ 26, nr. 5). Denne bestemmelse er måske ikke helt dækkende for notatet fra SKAT, og det er i så fald oplagt at bruge ekstraheringspligten (§ 28). Myndigheders egne beskrivelser af deres praksis hører til en sags faktiske grundlag. Det gælder også beskrivelser af en juridisk praksis.

Under den gamle offentlighedslov blev aktindsigt ofte afvist med undtagelsen for interne arbejdsdokumenter. Ekstraheringspligten, der ikke er ny, er ofte blevet overset både af myndigheder og journalister. Med den nye offentlighedslov er undtagelsen for interne dokumenter suppleret med nye undtagelser for ministerbetjening og dokumenter fra ministerier til folketingsmedlemmer. Dermed bliver det meget vigtigt, at ekstraheringspligten kommer til at fungere.

Journalister, der har brug for oplysninger, gør klogt i at nævne ekstraheringspligten udtrykkeligt (§ 28), når de kræver aktindsigt i ministerbetjeningsdokumenter m.m. Det kan være nyttigt at henvise til ombudsmandens praksis. Nu har vi den første udtalelse om ekstrahering efter den nye offentlighedslov.

En række sager om de nye undtagelser i offentlighedsloven er indbragt for ombudsmanden, og det bliver spændende at følge afgørelserne i de kommende måneder.

Se ombudsmandens udtalelse

En særlig rådgiver har mulighed for at bistå en minister i partipolitisk arbejde, også selv om rådgiveren er lønnet af ministeriet. I de tilfælde er der ikke aktindsigt i den særlige rådgivers arbejde.

Det illustreres af en ny udtalelse fra ombudsmanden, hvor to journalister ikke fik lov til at se mails om øremærket barsel afsendt fra skatteministerens særlige rådgiver.

”En særlig rådgiver er grundlæggende en embedsmand og i det væsentlige underlagt de samme regler som andre embedsmænd. Men en særlig rådgiver kan herudover inden for vide grænser hjælpe ministeren med partiarbejde. I de tilfælde er det fast antaget – også efter den nye offentlighedslov – at den særlige rådgivers arbejde ikke er omfattet af retten til aktindsigt. Det er det, den foreliggende sag illustrerer,” siger ombudsmand Jørgen Steen Sørensen, der peger på en parallel i forhold til ministrene selv.

”En minister har flere funktioner, bl.a. som øverste chef i et ministerium og som partipolitiker. Dokumenter, som ministre udarbejder i funktionen som partipolitiker, vil heller ikke være omfattet af aktindsigt,” siger Jørgen Steen Sørensen.
Journalisterne havde bedt Skatteministeriet om aktindsigt i dokumenter, som handlede om øremærket barsel til fædre, og som var udarbejdet og sendt til et eller flere mediehuse af skatteministerens særlige rådgiver. Den ene journalist mente ikke, at det var en partipolitisk sag, men en ministeriel sag. Men ombudsmanden var enig med Skatteministeriet i, at der var tale om partipolitisk arbejde, og at der derfor ikke var ret til aktindsigt. Den anden journalist mente, at den særlige rådgiver havde handlet uden for sit råderum. Heller ikke det var ombudsmanden enig i.

Se ombudsmandens udtalelse

Offentlighed er afskaffet for materiale, der indgår i Rigsrevisionens undersøgelser. Lovsjusk i ministerier skal måske undersøges, men uden offentlighed. Der er desuden lukket effektivt for oplysninger fra en række offentligt ejede selskaber.

Ifølge Rigsrevisorloven § 12 skal ministerier, styrelser og andre offentlige organer udlevere materiale til revisionen, som rigsrevisor skønner har betydning for revisionens undersøgelser. Se Rigsrevisorloven.

Berlingske Tidende afslørede i maj-juni 2013 lovsjusk i Klima- og Energiministeriet i forbindelse med solcelleloven. Statsrevisorerne anmodede derefter Rigsrevisionen om en grundig undersøgelse, der også skal omfatte det lovforberedende arbejde. Dette kontrolinitiativ førte i slutningen af september 2013 til et brev fra Statsministeriet til Rigsvisionen med anmodning om en drøftelse af, hvordan undersøgelsen af solcellesagen bør tilrettelægges. Regeringen ønskede en principiel diskussion af, hvorvidt Rigsrevisionen skal kunne undersøge regeringens lovforberedende arbejde.

Et flertal i Folketinget har signaleret, at Rigsrevisionens muligheder for at undersøge lovsjusk ikke skal begrænses. Til gengæld er offentlighedens muligheder for indsigt blevet yderligere begrænset.

Den nye offentlighedslov, der trådte i kraft 1. januar, begrænser offentlighedens ret til indsigt i grundlaget for politiske beslutninger. Den nye lovs afsnit om “undtagelse af interne dokumenter” fastsætter ikke blot undtagelse for reelt interne dokumenter, men udvider med en ny undtagelse for ministerbetjening på tværs af ministerier og styrelser.

Rigsrevisorlovens § 12, stk. 2 bestemmer, at dokumenter, der er omfattet af offentlighedslovens undtagelser for interne dokumenter, fortsat vil være undtaget fra aktindsigt efter afgivelse til rigsrevisor.

Som en følgevirkning af den nye offentlighedslov vil ministerbetjenings-dokumenter også være undtaget efter aflevering til Rigsrevisionen.

En ny instruks begrænser yderligere offentlighedens ret til indsigt i materiale, der bliver afleveret fra myndigheder og selskaber til Rigsrevisionen. Den nye instruks er vedtaget af Folketingets formandskab i slutningen af januar og trådte i kraft 1. februar. Se den nye instruks.

Efter § 2 i den nye instruks for rigsrevisor gælder retten til aktindsigt ikke dokumenter, der er udleveret eller indsendt til Rigsrevisionen i medfør af § 12 i lov om revisionen af statens regnskaber m.m. Personer, der har anmodet om aktindsigt, henvises til at søge aktindsigt hos den reviderede institution.

Det betyder, at den nye undtagelse i offentlighedsloven § 27, nr. 2 for dokumenter, som ministerier har videregivet til folketingsmedlemmer som led i forhandlinger med ministeren om en politisk aftale om ny lovgivning, også kan bruges til at nægte aktindsigt, når materialet indgår i en undersøgelse ved Rigsrevisionen.

Den nye offentlighedslov indeholder en regel om offentlighed i offentligt ejede selskaber, men de fleste er blevet undtaget ved en stribe bekendtgørelser fra ministerier. Den nye instruks sikrer, at der også er lukket for indsigt i materiale, som disse selskaber afleverer til Rigsrevisionen. Det kunne f.eks. være oplysninger, der er indsendt fra DONG Energy.

Hidtil har kun interne dokumenter været undtaget fra offentlighed efter aflevering til Rigsrevisionen. Ellers var udgangspunktet efter den tidligere instruks, at enhver kunne forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til Rigsrevisionen i forbindelse med dens virksomhed. Se den tidligere instruks.